瞰视界 |专业视角 对违反土地利用总体规划擅自农转建的，可否并处罚款？
前言
笔者最近经办案件时发现，实践中人民法院对于《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的理解存在不一致，而该理解偏差将对当事人的权利义务造成重大影响。
相关法条：《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
根据该条款可知，对于非法占用土地行为的处罚措施为责令退还土地，并根据是否违反土地利用总体规划区分以下两种情形：
01
对违反土地利用总体规划的，限期拆除建筑物和其他设施，恢复土地原状；
02
对符合土地利用总体规划的，没收建筑物和其他设施。
那么，该条款中“可以并处罚款”的适用前提限定是否为“对符合土地利用总体规划的”占地行为，换言之，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的是否可以处以罚款？
笔者认为，无论是否违反土地利用总体规划，均可并处罚款，理由如下：
1.
对于《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款，从文义解释的角度可知，对违反土地利用总体规划的处罚与符合土地利用总体规划的处罚之间的法条原文使用的是逗号“，”而非分号“；”，即“可以并处罚款”为前述违反和符合土地利用总体规划两种情形均可适用的规定。
2.
对于该条款的理解，自然资源部印发的《自然资源违法行为立案查处工作规程》中予以了明确：
《自然资源违法行为立案查处工作规程》
违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。
“可以并处罚款”前采用了分号，即与前述两种情形并列的情形，即可以与前述两种情形或任意一种情形组合使用，对此，无论该占用行为是否符合土地利用总体规划，均可以处以罚款。
在（2019）吉05行终7号（2021）陕行申160号（2020）冀01行终155号、（2023）云01行终579号和（2021）陕行申160号等案例中，法院均支持了因违反土地利用总体规划，擅自改变农用地为建设用地，国土资源或自然资源和规划部门处以罚款的行政处罚措施。
综上，笔者认为，对违反土地利用总体规划擅自农转建的可以并处罚款，是《土地管理法》第七十七条第一款应有之文义，亦是旨在维护土地利用总体规划的严肃性和土地管理秩序的应有之义。
