瞰视界 |专业视角 浅谈扣留
随着《中华人民共和国行政处罚法》的贯彻实施，一些地方已经将部分处罚权下放给基层政府、街道办事处，在具体实施行政执法过程中，基层政府、街道办事处能否扣留运输工具和设备，笔者针对该问题谈下一自己的认识。
《中华人民共和国行政处罚法》
第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”
行政执法中扣留运输工具和设备并不鲜见，比如在查处私挖盗采的案件过程中，就涉及对挖机、铲车和运输卡车的扣留。一旦实施扣留，就需要界定扣留的性质，并按照相关规定处理，否则，会产生赔偿责任。
关于性质。行政机关扣留行为分为两种，一种是证据先行登记保存，另一种是扣押的行政强制措施。
《中华人民共和国行政处罚法》
第五十六条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”
证据先行登记保存，来源于此，该规定有特定适用情形，即行政机关在搜集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以先行登记保存。
扣押的行政强制措施，来源于《中华人民共和国行政强制法》第二条：
《中华人民共和国行政强制法》
第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”
根据该规定，行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对当事人的财物实施暂时性限制或者控制。
证据先行登记保存和扣押的行政强制措施，从以上规定可以看出，二者性质完全不同。先行登记保存的目的，是为了搜集和固定证据而采取的证据保全措施，是行政处罚过程中的一个环节，不能单独提起行政诉讼。扣押则是一种行政强制措施，扣押的标的物，不仅仅包括证据，也可以是涉案物品等，扣押的行政强制措施，属于独立的行政行为，一般认为可以单独提起行政诉讼。例如，在查处私挖盗采的过程中，执法主体只能采取证据先行登记保存的措施，而不能采取扣押的行政强制措施，因为扣押有其自身的特殊规定。
关于扣押强制行政措施：
《中华人民共和国行政强制法》
第二十二条规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”
该规定明确限定了查封、扣押的实施主体，只能由行政机关或者具有管理公共事务职能的组织（依据为《中华人民共和国行政强制法》第七十条）实施，且实施主体在查封、扣押时必须有法律、法规的明确授权，从主体和适用的边界上进行了明确。
在自然资源行政执法中，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》没有赋予自然资源部门针对私挖盗采行为具有行政强制措施的权利。
《自然资源违法行为立案查处工作规程》中规定了“经自然资源主管部门负责人批准，自然资源主管部门可以依法查封、扣押与涉嫌违法测绘行为直接相关的设备、工具、原材料、测绘成果资料等:可以依法查封、扣押涉嫌违法的地图、附着地图图形的产品以及用于实施地图违法行为的设备、工具、原材料等,”该规定性质上属于部门规范性文件，且只在行政相对人涉嫌违法测绘行为情况下，才具有采取扣押行政强制措施的权利。
针对一些比较突出的违法行为，经常涉及联合执法，在联合执法中，是有规定可以采取扣押行政强制措施的。
比如，对于违法占用林地的行为，《中华人民共和国森林法》第六十七条第一款第三项规定：
《中华人民共和国森林法》
第六十七条第一款第三项规定：“县级以上人民政府林业主管部门履行森林资源保护监督检查职责，有权采取下列措施：（三）查封、扣押有证据证明来源非法的林木以及从事破坏森林资源活动的工具、设备或者财物；”
在相关部门对安全生产进行监督检查过程中，《中华人民共和国安全生产法》第六十五条第一款第四项规定：
《中华人民共和国安全生产法》
第六十五条第一款第四项规定：“应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（四）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。”
关于程序。证据先行登记保存的程序，《中华人民共和国行政处罚法》第五十六条进行了明确规定：
《中华人民共和国行政处罚法》
第五十六条：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”
扣押行政强制措施的程序，《中华人民共和国行政强制法》第十八条、十九条、二十四条、二十八条进行了规定，扣押的程序大致为：
1、行政机关负责人批准（情况紧急在二十四小时内补办批准手续）；
2、告知采取行政强制措施的理由、依据、救济途径；
3、听取当事人的陈述和申辩；
4、制作现场笔录（当事人不到场的，邀请见证人到场签名或者盖章）；
5、制作并当场交付查封、扣押决定书和清单；6、行政强制措施处理决定书。
关于时限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十六条，证据先行登记保存的时限为7天，证据先行登记保存的功能主要是收集固定证据，防止证据毁损或者灭失，所以行政机关在完成证据的收集后，必须在规定的期限内作出处理决定，解除证据先行登记保存措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，扣押的时限不得超过三十日，情况复杂的，可以延长三十日。扣押与证据先行登记保存不同，查封、扣押尽管也带有防止证据损毁的功能，但更多强调对当事人的财物采取了强制措施，避免危害发生、控制危险扩大等情形。
总之，无论是适用证据先行登记保存，还是扣押的行政强制措施，都需要准确把握适用的主体、相关法律依据、法定程序、法定时限等，确保在有效制止、打击违法行为的同时，保障行政行为的合法性，避免违法而产生行政赔偿。
